Légiférer pour permettre l’utilisation sûre, sécurisée et pacifique des installations d’irradiation

Lorsqu’elle est sûre, sécurisée et pacifique, la technologie nucléaire promet des avantages considérables à la société, mais les rayonnements ionisants essentiels à tant d’applications peuvent présenter des risques importants pour la santé des personnes et pour l’environnement. Des dispositions juridiques bien structurées sont nécessaires pour évaluer, gérer et contrôler ces rayonnements afin de limiter autant que faire se peut ces risques.

Les installations émettant des rayonnements ionisants, qui sont importantes dans de nombreux domaines faisant appel à la technologie nucléaire (voir cet article), ne présentent pas de risques radiologiques comparables à ceux des centrales nucléaires et ne sont donc pas soumises aux mêmes exigences de sûreté radiologique et de sécurité nucléaire que les réacteurs. Ces installations et les activités connexes doivent être soumises à des normes de sûreté conformes à une approche graduée, c’est-à-dire qu’elles doivent être autorisées, réglementées et inspectées par des organismes de réglementation.

Les États ont la responsabilité fondamentale d’établir, de maintenir et de renforcer des cadres juridiques nationaux complets, y compris des cadres réglementaires. Dans de nombreux pays, la hiérarchie juridique place au niveau le plus élevé les instruments constitutionnels et en dessous de ceux-ci un cadre législatif au niveau statutaire, composé de textes de loi promulgués.

Ce cadre constitue la base juridique de la mise en œuvre d’instruments internationaux contraignants et non contraignants comme la Convention commune sur la sûreté de la gestion du combustible usé et sur la sûreté de la gestion des déchets radioactifs et le Code de conduite sur la sûreté et la sécurité des sources radioactives, ainsi que les normes de sûreté et les orientations sur la sécurité nucléaire pertinentes de l’AIEA.

Le cadre législatif est le socle d’un système de contrôle réglementaire et prévoit la création ou la désignation d’un organisme de réglementation doté de l’indépendance, des ressources humaines et financières nécessaires et d’un ensemble de fonctions clairement définies. Cela comprend l’établissement de normes, les procédures d’autorisation, l’inspection et l’application des règles, ainsi que la délimitation et la coordination claires des responsabilités. Ce cadre législatif est essentiel pour l’utilisation sûre, sécurisée et pacifique des rayonnements ionisants et les pays comptent sur le soutien de l’AIEA pour en établir un.

Not always easy law-making

Au fil des ans, des gouvernements nationaux ont demandé de l’aide pour établir ou renforcer leurs cadres juridiques nationaux en matière de technologie nucléaire. « L’expérience nous montre que l’élaboration d’une législation nucléaire n’est pas toujours une tâche aisée », a déclaré Wolfram Tonhauser, chef de la Section du droit nucléaire et du droit des traités à l’AIEA. « Les trois grands domaines techniques - la sûreté, la sécurité et les garanties - doivent tous être traités de manière adéquate et complète. »

En outre, la législation nucléaire nationale doit se conformer aux exigences constitutionnelles et institutionnelles du système juridique de chaque pays, tout en recherchant le plus haut degré possible d’harmonisation et de cohérence avec les cadres législatifs des autres pays dans le domaine nucléaire.

Il importe que les responsables politiques et les décideurs reconnaissent le caractère particulier de la technologie nucléaire et de ses applications, notamment parce que cette technologie peut soulever des questions politiques, sensibles et stratégiques, et comporter des risques de sécurité à l’échelle nationale, internationale et régionale. En outre, les législateurs doivent tenir compte de la dimension intersectorielle des technologies nucléaires et des installations et activités connexes, celles-ci pouvant concerner de multiples secteurs et domaines, tels que la santé, l’énergie, l’industrie, les transports, l’eau, l’alimentation et l’agriculture.

De ce fait, l’élaboration d’une législation rend nécessaire une évaluation complète des divers politiques, lois, cadres et dispositions réglementaires existants. Souvent, il est nécessaire d’apporter des changements majeurs ou complexes aux politiques existantes, ce qui entraîne d’importants problèmes réglementaires entre les divers organismes concernés. Pour de nombreux rédacteurs de textes de loi, le nucléaire est un domaine hautement spécialisé, complexe et technique, ce qui conduit souvent à l’utilisation d’une terminologie et de définitions techniques dans la législation nationale.

Dans le cadre de son programme d’assistance législative, l’AIEA aide les autorités nationales à relever ces défis et d’autres. Il est mis en œuvre dans le cadre du programme de coopération technique de l’AIEA afin de faire connaître le droit nucléaire et de renforcer les capacités dans ce domaine, de sorte que des normes de sûreté et de sécurité soient élaborées, y compris pour les installations émettant des rayonnements ionisants et les autorisations, dispositions réglementaires et inspections y relatives.

L’appui multiforme de l’AIEA comprend des réunions avec les décideurs, les responsables politiques, les hauts fonctionnaires et les législateurs tels que les parlementaires ; l’organisation d’ateliers nationaux, sous-régionaux et régionaux pour un large éventail de responsables ; et l’examen des projets et de la législation nucléaire promulguée. Le programme permet également de renforcer les capacités grâce à des sessions de formation, notamment à l’Institut de droit nucléaire - le programme annuel de formation en droit nucléaire sur deux semaines axé sur la rédaction de textes législatifs qu’organise l’AIEA. Rien qu’au cours de la dernière décennie, plus de 500 responsables ont été formés à l’Institut de droit nucléaire et plus de 200 activités bilatérales de rédaction législative ont été menées, et 53 ateliers nationaux et 18 ateliers régionaux et sous-régionaux ont été organisés.

Plus récemment, des webinaires sur le droit nucléaire ont fait progresser le dialogue dans ce domaine avec les États Membres. Au cours des dix dernières années, une dizaine de pays en Asie et dans le Pacifique, dix en Europe et une vingtaine en Afrique ont adopté une législation nouvelle ou révisée en bénéficiant de l’assistance à la rédaction de l’AIEA. Le Brunéi Darussalam et les Philippines, avec leurs cyclotrons nouvellement installés, et la Jordanie, avec ses accélérateurs, ne sont que quelques exemples de pays bénéficiant de cette assistance. Enfin, les manuels de droit nucléaire de l’AIEA, notamment le Manuel de droit nucléaire : Législation d’application, restent les publications de référence dans ce domaine.